甬卫办监督〔2014〕105号宁波市卫生局办公室2014年宁波市卫生监督专项稽查及卫生行政处罚案卷质量抽查情况通报
来源：宁波市卫生计生委
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各县（市）区卫生局（文卫局、社管局），市卫生监督所：
为进一步推进依法行政工作，规范卫生监督执法行为，加强卫生监督队伍建设，认真落实卫生行政执法责任制，根据原卫生部《卫生监督稽查工作规范》和宁波市卫生局年初制订的《2014年专项稽查工作计划》要求，我局于2014年10月20日至10月29日组织开展了对全市卫生监督专项稽查及卫生行政处罚案卷质量抽查。现将有关情况通报如下：
一、基本情况
2014年1月1日-9月30日，全市共办结行政处罚案件1099件，其中慈溪结案189件，占到全市办结案件的17%；实施行政许可7626件；受理投诉举报320起，其中北仑受理83起，占到全市受理案件的26%。本次稽查，共抽查行政处罚案卷49件、行政许可卷56件、投诉举报卷61件，分别占全市办结件的4%、1%和2%。稽查按照《浙江省一般程序行政处罚案卷评查要点（试行）》、《浙江省卫生行政许可案卷评查标准（试行）》和《宁波市卫生监督投诉举报工作规范》对抽查的案卷进行评分。经统计，各县（市）区行政处罚案卷得分在60-100分，平均分为90.15分，排名前三的分别是余姚、江东、江北和慈溪；投诉举报案卷得分在88-100分，平均分为97分，排名前三的分别是江东、江北、余姚；行政许可案卷评分以《宁波市卫生局办公室关于2014年宁波市卫生行政许可案卷评查结果的通报》（甬卫办监督〔2014〕72号）为准。
二、主要成效
（一）卫生监督工作有序开展
各地卫生行政部门和卫生监督所自2006年以来都相继成立了卫生监督稽查领导小组，建立了稽查组织，制定了卫生监督稽查工作方案和八项卫生监督执法责任制，并根据稽查工作计划定期或不定期开展本级和内部稽查，为我市卫生监督依法行政工作的健康有序推进提供了内部保障。
（二）卫生监督员着装管理及工作纪律稽查
依据《卫生监督员管理办法》、《卫生监督制、着装管理规定》、《浙江省卫生监督员着装、风纪稽查办法》要求，本次对各地着装管理制度以及在岗和外出执法的65名卫生监督员着装情况进行稽查。结果显示各地均建立监督员着装风纪管理规定和检查制度，并定期开展卫生监督员着装风纪稽查。发现所有卫生监督员外出执法时，都按规定规范着装、佩带肩章、胸牌，保持服装干净整洁、佩带整齐、仪表端正，努力塑造卫生监督员的良好形象。
（三）卫生监督机构“三好一满意”活动开展情况稽查
我局按照《浙江省卫生厅关于印发医疗卫生系统“三好一满意”活动2013年工作方案的通知》（浙卫发〔2013〕157号）文件和2014年省对市考核要求，继续推进“三好一满意”活动。积极做好市本级2014年“三好一满意”工作方案制订、任务分解和落实工作。各地也积极推进“三好一满意”活动，制订工作方案，落实责任，进一步强化执法为民意识，规范卫生行政许可工作；优化便民措施，提高为民服务水平；加强卫生监督管理，规范执法行为，市政供水单位卫生监督监测、游泳场所卫生监督量化管理及水质监测、中小学校卫生监督建档覆盖率均达100%；加强卫生监督作风建设，完善制度体系，强化制度落实，几年来没有发生卫生监督员失职渎职行为。
（四）行政许可案卷质量稳步提高
近年来，随着省法制办《行政许可案卷评查要点》的实施，对卫生行政许可工作的规范化、细致化起到很好的推动和指导作用，各地在不断总结以往工作经验基础上，在创新服务机制、许可机制和提高审批效率方面均取得了可喜成果，行政许可整体工作日趋规范，行政许可案卷质量稳步提高。稽查结果显示各地均建立了行政许可岗位责任制，制定工作流程，建立行政许可档案管理制度，办证中心公示卫生行政许可事项、依据、条件、数量、程序、期限、需提交的全部材料的目录和申请书示范文书等并对外公布投诉咨询电话，公示办事流程，不少地区还借助网络、“办事指南”栏等平台，将所有卫生许可办理内容、程序予以公布。通过案卷评查及评查过程中的交流，及时发现问题、改正问题，并达到指导实践、有的放矢的作用。
（五）行政处罚案卷质量日趋完善
宁波市的卫生行政处罚案卷质量在全省卫生系统中一直保持着领先地位，这与我们加强案卷质量审核把关、加强案件稽查和评查是分不开的。按照《浙江省卫生行政处罚程序》、《浙江省一般程序行政处罚案卷评查标准（试行）》的要求，评查小组对各地2014年1月1日至9月30日按一般程序已结案的行政处罚案件按处罚类别共评查49份行政处罚案卷。稽查结果显示，各地卫生行政处罚案件均主体合法，证据确凿、程序合法，自由裁量权使用合理，行政处罚工作日趋完善。各地均落实执法责任制，完善案卷评查制度，定期开展评查，保证案件处罚的合法性及合理性；积极推进“说理式”行政执法文书应用，促进依法行政。对于稽查中发现的问题，均能积极予以改进，进一步提高行政处罚案卷质量。
（六）投诉举报应对及时
依据《浙江省卫生监督投诉举报工作管理办法》、《浙江省卫生监督投诉举报工作稽查办法》和《宁波市卫生监督投诉举报工作规范》等有关规定，重点对各地投诉举报的受理、调查处理、反馈、文书、档案等情况进行稽查。结果显示，各地在投诉举报处理过程中基本上做到及时受理、查处及反馈；投诉举报案件，做到“有问必答，来电必复，件件有落实，事事有回音”；投诉举报相关资料关材料归档及时，工作人员能依法履行投诉举报工作职责。
（七）培训工作基本完成
查看各地对卫生监督员的培训情况，各地均有制订卫生监督员年度培训计划，通过集中培训、现场实践培训、案例分析、网络培训等形式开展监督员培训，取得了很好的效果，卫生监督网络培训任务基本完成。
三、存在问题
从本次卫生监督专项稽查和卫生行政处罚案卷质量抽查情况来看，我市各级卫生行政部门、卫生监督机构均能正确履行法定职责，依法开展卫生执法，自由裁量权行使合法、合理，但也发现了一些存在的问题：
（一）各地行政执法工作开展不平衡
由于卫生监督机制、体制改革及领导重视程度的不同以及执法人员力量相差悬殊等因素，各地卫生行政执法水平上存在差异，主要体现在行政执法的开展情况和行政处罚案件的数量方面，另外法制机构的设置情况亦有较大差异。不少地区法制机构不再设立，法制机构人员数量较过去有所减少，这都对卫生监督执法工作造成了一定的影响。
（二）投诉举报文书制作欠规范
各地的卫生监督投诉举报案件在受理、交办、查处、反馈等各项程序上，均能依照《宁波市卫生监督投诉举报工作规范》的规定执行，但发现个别县区卷中无卫生监督投诉举报反馈审核表，受理表中无受理告知情况。在文书制作方面问题较多，比如出具的卫生监督意见书基本要素不全，现场笔录、卫生监督意见书空白处未写“以下空白”，提取的证据复印件未加盖与原件核对无误章，提取的证据原件无提取人签名盖章等，这都有待在以后的工作中逐步完善。
（三）卫生行政许可案卷质量有待进一步完善
从稽查结果看，各地的公共场所类许可案卷普遍质量较好，医政类、母婴保健类案卷质量问题较多，存在的问题主要包括以下几个方面：
1.法律适用方面：部分作出的行政许可决定所适用的法律不当或依据条款引用不全。
2.审查程序方面：个别许可案卷核查笔录时间早于受理通知书发出时间；个别许可案卷准予许可审批、结案报告中行政机关负责人意见栏有签名未签署意见，准予许可决定书的时间与领导准予许可的审批意见不一致；个别案卷在许可现场审核时所制作的现场笔录未对现场及具备的设施、设备等条件进行客观的描述；部分许可卷无相应许可现场核查照片资料；一份许可案卷由委托代理人申请行政许可的委托期限超期；1份案卷提取的从业人员健康合格证明已过期。
3.许可决定方面：属于市级卫生行政部门委托县（市）区办理的许可案卷，部分文书未加盖市级卫生行政部门公章；许可决定书无有效许可期限；有1份行政许可的证件书写不规范，送达地址不详；1份案卷变更决定书无变更的具体内容等。
4.文书制作方面：医政类未全部使用《关于印发卫生行政许可文书的通知》（浙卫发〔2010〕155号）文件中公布的文书行政许可文书；接收的相关材料为复印件未加盖“与原件核对无误”章，部分案卷现场照片未注明拍摄人和拍摄时间。
5.立案归档方面：个别许可卷未装订成卷；部分许可卷中无许可证复印件备份；部分许可卷未附行政执法人员执法证复印件。
（四）卫生行政处罚案卷质量仍需完善
虽然下半年我市卫生行政处罚案件承办水平较上半年有较大提高，但部分卷宗仍暴露出一些典型性问题，主要包括：
1.主体部分。个别案件对当事人的主体认定未提取相关身份证明。
2.事实部分。个别案件违法事实记录不完整，如无违法行为的存续时间等。
3.证据部分。个别案件所提取的主要证据不足；部分案件现场笔录、询问笔录的改动处未经相对人签字或捺印确认；个别案件应使用相对人提供材料通知书未使用，一份案卷提取的证据与决定书中描述的证据不一致。
4.说理部分。部分案卷在处罚决定书中对违法事实的认定过程描述过于简单，没有深入说理与论证；部分案卷做出从轻处罚时未说明相应的裁量理由和依据。
5.适用法律依据部分。个别案件适用法律条款有误，引用法律依据未具体到款；部分案卷出具的相对人提供材料通知书未写明法律依据；个别案卷现场笔录未对产品封样进行描述，检验结果告知书引用的依据不妥。
6.执法程序方面。个别案件于发现违法事实后第八天才予以受理、立案；部分处罚案卷对没收的涉案物品处置无详细的过程性资料或无相关文书体现；部分案件对违法行为改正情况未进行及时复查；个别案卷证据先行登记保存决定书无承办人员签名，无领导审批意见；个别案卷行政处罚告知书送达时间早于审批时间。
7.文书制作方面。在新文书使用过程中，部分案卷照片证据未按文书规范制作、询问笔录等未使用续页、现场笔录无编号、卫生监督意见书还是沿用老文书格式等情况。
四、工作建议
各地要牢固树立执法质量是监督执法生命线的观念，对本单位存在的问题，从依法行政的高度客观分析问题性质，要从举一反三的角度深入查找症结所在，采取切实有效的措施加以整改。
（一）完善制度，常抓不懈
各地要进一步完善执法案件办理内部运行机制，健全内部执法工作责任制，做到权责明确、奖罚分明；要认真梳理执法依据，依法分解执法职权，确定不同部门、不同层级、不同岗位上执法人员具体责任范围、任务、权限及执法目标、要求，进一步完善执法过错或者错案责任追究机制；要运用各种手段充分调动监督员规范执法的积极性、主动性，切实提高行政执法力度和执法水平，并积极创造良好的工作条件和氛围。
（二）强化指导，应对疑难
面对新时期卫生行政执法工作的严峻形势，各地必须保持敏锐洞察能力，及时发现、掌握执法过程中出现的新情况、新问题，重点加强对新发现执法疑难的研究及请示，及时反馈解决办法和处理程序，总结推广处理相关问题时的典型经验和深刻教训，通过群策群力、集思广益形成判例，推动我市卫生执法能力的总体提高。
（三）加强培训，规范操作
各地要加强对行政执法人员的培训，提高案卷制作和管理水平；要转变以往偏重于卫生技能提高的培训模式，强化卫生行政执法人员综合办案能力的培养，除培训相关的卫生法律知识外，着重培训卫生监督员办案程序和方法、执法文书书写、案卷制作等执法技能。由于机构的改革和人员的变动，对于新录用的年轻同志，要安排执法经验丰富的同志发挥传、帮、带作用，有针对性对强化其在规则理解、调查取证及应对突发、复杂事件等方面的历练，全面提高卫生监督员的法治意识和依法行政理念，进一步提升卫生监督队伍的法制化管理水平和综合执法能力。
宁波市卫生局办公室
2014年11月10日